官员为什么要向企业提供帮助？

近日，白重恩在《中国2049战略》课题成果发布会上致闭幕辞。以下为致辞整理：

　　新供给后面有很多含义，首先是制度供给。经济发展过程当中企业是非常重要的，如果企业在运行中面临很多成本，就不可能很好地发展，整个经济也不可能很好的发展。产权保护也是制度的一个方面，降低交易成本和产权也极其重要，这些都跟制度有关，不用赘述。

　　问题是，我们改善和引进制度的动力是什么？

　　制度不仅仅包含法律法规条文，还要包含具体的实施。中国法律法规是很先进的，如果进行国际排名也会很靠前，但执行过程当中却面临着很多问题。制定法律可以依赖至上而下的推动，但实施法律不能完全依赖于此，法律的实施远比制定要难得多。看看过去30几年的经验就会发现，至下而上的动力也非常重要。

　　我跟芝加哥大学两位教授一直在思考这样的问题：如果单看中国制度的质量，一些国际排名当中它的排名不高，但为什么我们还能保持如此高速的经济增长呢？很多人讨论过这个问题，而我们想说得更清楚一点，就是地方政府在其中起到了非常大的推动作用。在正式的制度不是很完善的时候，企业会觉得如果照章办事就会有很大的交易成本，得到的产权保护也不可信；但如果得到了中央或地方官员的关注，则产权就可以得到一定程度的保护，交易成本也就可以在一定程度上得到很大的降低。

　　那么，官员向企业提供帮助的动力是什么呢？有人说是至上而下的考核，比如GDP考核，但我们认为是靠至下而上的因素，或者说是官员们内在的动力。这种内在动力的产生原因是官员期待从帮助企业当中得到收益，而我们不一定要只把它想成狭隘的经济收益。

　　有一部分官员因为认同某一产业而愿意为其引入大量资金，对产业或企业给予帮助来让其有所作为，进而获得实现梦想的成就感——他们的确想为地方做事。当然，也有另一部分官员因为GDP考核而向企业提供帮助。企业的税收也给地方政府或官员带来福利和各种可支配资源，这些资源可以用来为地方经济谋福利，为地方老百姓谋福利，但有时也用来为官员自己谋私利。各种各样的因素综合起来，我们认为，政府官员帮助企业得到了收益，这样的收益恰恰是制度的重要动力，这种动力不是来自于至上而下的考核，而主要来自于至下而上的动力。

　　我们把这样的制度叫做特惠制度，地方官员并不是帮助所有的企业，而是只针对一些特定的企业。有能力的官员们掌握很多资源，他们的动力是可以通过向特定企业提供帮助而实现获益。于是，这样的特惠制度必然只能照顾某一个小圈子，如果这个圈子过小，这个社会就没有活力。如果中国只有100家企业获得照顾，那另外的成千上万家企业的发展就会受限。

　　中国的特殊情况是：如果在一个地方无法融入利益集团，则可能在另外一个地方继续发展深入。企业、地方政府官员都有自己的能力和动力，地方企业会根据自己的能力来选择加入某一个圈子以实现目的，我们认为，这就是中国经济过去30多年发展的一个非常重要的因素，即特惠模式。这样的特惠模式几乎没有局限，所以存在很大的问题，比如说正当性。为什么有的企业能成为特惠对象，另外一些企业却不能？这个选择的过程有各种各样的问题，也有一些不公正的地方。随着经济的发展，这种模式的正当性就会越来越低，企业对特惠制度的接受度也越来越低，这是一个问题。

　　第二个问题是经济效率。官员选择重点企业的眼光准不准，要把谁拉到特惠的圈子里，又把谁排除在外？在经济发展初期，地方官员很清楚要扶持的行业是什么，但当经济发展现状越来越接近世界前沿，这种选择就越来越难。

　　第三个问题是生产者偏向，这些动力来自于企业和消费者的利益。这是我们未来不得不克服的问题，为了解决这些问题，就要从特惠制度向普惠制度过渡，让所有人都享受到交易成本的降低和知识产权的保护。问题是，这个动力又来自于哪里？

　　刚才我们提到，特惠制度的动力来自于政府官员从企业中获得的收益，但如果要变成普惠制度，受益面就会非常大，谁来提供这样的受益呢？这个动力在哪？我认为，至上而下的动力是远远不够的，必须要至下而上的动因，比如简政放权。

　　世界银行根据一个指标给每个国家打了分，我国在188个经济体当中排名160多位，从04年到15年前进了23位，做了很多简政放权的工作。但是在企业层面，简政放权真的给企业带来了好处吗？很多新企业注册后有是否有具体业务，是否经营得很成功，答案是未知的。因为我们的简政放权是至上而下推动的，无法确定哪些方面的简政放权最重要，怎么样简政放权才能让企业真正获益。

　　我认为，即使是简政放权，即使已经得到了最高领导的积极支持，如果没有至下而上的动力，也不可能成功。我想特别强调的就是，至下而上的动力是不可少的，问题是怎么去获得它。旧的动力不可能永远持续下去，新的动力在哪，这是需要考虑的问题。做2049战略要为未来35年谋划，如果不去考虑未来35年或者更长的时间内制度引进的动力，是很难获得成功的。（清华大学经济管理学院副院长 白重恩）

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