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教育现代化的“底”咋兜——“全面改薄”专项督导办法透视

发布时间:2015-12-18 09:30:12

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教育现代化的“底”咋兜——“全面改薄”专项督导办法透视

　　眼下，甘肃省天祝县虽然进入天寒地冻的隆冬季节，但在天祝县海拔最高的教学点，抓喜秀龙乡代乾小学的每间教室和宿舍内，却是干净整洁、暖意融融。

　　“今年我们的老师和学生将迎来一个‘温暖的冬天’。”代乾小学校长秦抓喜说，县里启动“改薄”项目后，彻底结束了教室、宿舍用煤炉取暖的历史，改用锅炉供暖，不仅为师生提供了温暖干净的教学环境，更重要的是从源头上消除了煤烟中毒、火灾等安全隐患。

　　代乾小学办学条件的改善，既是天祝县教育“全面改薄”的一个缩影，也是我国“全面改薄”工程惠及4000多万贫困地区孩子的一个缩影。12月16日，国务院教育督导委员会办公室发布了《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导评估办法》。这意味着“全面改薄”这项我国义务教育学校建设史上中央财政投资最大、2020年基本实现教育现代化的单项“兜底工程”，将有了制度护航。

　　按照“全面改薄”最初规划的时间表，从2014年起，经过3—5年的努力，使贫困地区农村义务教育学校教室、桌椅、图书、实验仪器、运动场等教学设施满足基本教学需要；学校宿舍、床位、厕所、食堂（伙房）、饮水等生活设施满足基本生活需要；留守儿童学习和寄宿需要得到基本满足，村小学和教学点能够正常运转；县镇超大班额现象基本消除……

　　与两年前设定的“全面改薄”任务单对照，各地的实践为垫高义务教育发展的“底部”，积累了大量改革智慧。

　　科学规划先行提高“改薄”精准度

　　强化省级统筹，以“一校一策、县级整合、省级汇总”的方式组织规划编制

　　“‘全面改薄’是党中央、国务院聚焦贫困地区义务教育发展、保障教育公平而作出的重大决策，关乎亿万贫困地区学生未来，是一项功在当代、利在千秋的重要教育民生工程。”宁夏教育厅厅长郭虎说，“特别是对于像宁夏这样的中西部欠发达地区来说，更是一项改善民生、惠及百姓的民心工程。《督导办法》的出台必将强化对此项工作的监管，可有力确保工程科学、有序、规范实施，是把好事办好、实事办实的重要保障。”

　　“全面改薄”启动以来，湖北省紧紧牵住规划编制的“牛鼻子”，科学编制五年规划，引领全面改薄的实施。湖北省教育厅厅长刘传铁介绍说，为了提高“改薄”工作的精准度，“我们尤其强调科学规划先行，坚持省级统筹和分县规划相结合，坚持底线指标和标准建设相统筹，坚持总体培训和个别指导相兼顾”。

　　在具体做法上，湖北成立了省、市、县三级全面改薄工作专班，牢牢把握改薄政策要求和湖北教育实际，强化省级统筹，将全省所有改善义务教育学校办学条件的项目和资金，全部通过改薄规划统筹实施，为每个县测算、提供规划资金建议数；同时，以“一校一策、县级整合、省级汇总”的方式组织规划编制，县对7759所学校的建设任务逐一核定，省对有改薄任务的96个县（市、区）的规划进行逐县论证、逐县审核，构建了“1+96+7759”的规划体系，形成了全省改薄五年规划和项目库。

　　在统筹管理方面，湖北围绕“满足师生教学基本需要和生活基本需求”这条主线，坚持底线指标和标准建设相统筹，量力而行、尽力而为，优先解决D级危房、学生课桌椅、安保设备、一生一铺、食堂、饮水和洗浴设备等；在全面完成底线指标的基础上，鼓励有条件的地区推进标准化建设，逐步使义务教育学校办学条件达到国家标准。

　　事实上，在推进“全面改薄”工程中，不只是湖北建立了这种“瞄准机制”。瞄准问题、强化顶层规划也是山东推进“全面改薄”工作的一条重要经验。

　　“改革开放三十多年，相对于社会经济的快速发展，一些农村或者乡镇学校的基本建设未能及时跟上，存在大量薄弱环节，甚至达不到国家列出的20条底线，形成了教育发展的历史欠账。当前，山东省140个县中有111个县存在薄弱学校，这种短板不解决，教育均衡发展就不可能实现，教育现代化的目标就无从谈起。”山东省教育厅厅长左敏说，山东积极推进“全面改薄”工作是尽快补齐义务教育“短板”的当务之急，意义重大、影响深远。

　　聚焦山东义务教育发展中的这一历史遗留问题，山东省委、省政府将“全面改薄”作为促进义务教育发展的重大机遇，一方面将其列入省“十三五”发展规划，并作为对各地科学发展综合考核的重要指标；另一方面要求全省各级政府和有关部门全面落实相关任务目标，在资金、政策、规划等方面予以切实保障。在此基础上，全省各级教育行政部门，对全省义务教育阶段学校进行全面摸底清查，拉出欠账清单、建立工作台账，编制完成2014—2018年的“全面改薄规划”。

　　各地已探索的这些经验与刚刚发布的《督导办法》相关理念吻合。清华大学教育研究院教授叶富贵说：“《督导办法》既借鉴了国际上较先进的做法，又结合了我国长期以来形成的教育督导评估传统和经验。比如，督导中既关注地方政府组织机构改革、制度完善、财政投入等情况，又主张通过督导评估调动地方政府工作的积极性、主动性和创造性，以评促改，切实推动工作进展和工作改进。同时还关注校长、教师、学生、家长、社会公众等利益相关群体的需求和满意度。”

　　完善相关制度使“改薄”有据可依

　　专项督导的内容抓住了项目实施和推进的关键，把改薄进展成效作为督导核心

　　“依法依规督导，是全面深化教育领域综合改革、全面推进依法治教的重要举措。”中国教育科学研究院副研究员史亚娟说，为了提升工程质量和确保施工安全，《督导办法》将严格规范执行校园校舍建设项目和设施设备采购项目中的相关规章制度，把校园校舍建设项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制、工程竣工验收制等的执行情况；设施设备购置项目政府采购制、招标投标制、国库集中支付等的执行情况，作为专项督导的主要内容，使评估工作有据可依。

　　“督查中坚持进度与质量并重，过程管理与实施成效并重。”安徽省教育厅厅长程艺介绍说，为推进“全面改薄”项目的进展，安徽省在前期积累的经验基础上，将坚持定点推进，实行分片包干，进一步完善分片包干重点督查制度，并坚持过程监管，落实“三查三单”：即全面或有重点地巡查项目实施情况，及时发现突出问题；对项目建设和管理情况现场督查，提出整改意见，跟踪落实；同时奖优罚懒，将考察结果与有关工作挂钩。在“三查”之后，制订“三单”，即问题清单、整改清单和责任清单。

　　为确保项目建设优质高效，湖南省进一步建立健全项目管理制度，强化项目管理。标准是推进“全面改薄”中的一个难点问题，湖南省为更好地指导各地开展“全面改薄”工作，结合实际，参照国家和省有关校舍建设、设施设备购置标准和“全面改薄”20条底线要求，在以往义务教育学校办学标准的基础上，修订完善义务教育学校包括教学点办学标准。与此同时，湖南省坚持信息公开公示与项目建设同步进行，校舍建设类项目按要求设置永久性标识牌，以确保各项工作目标、主要任务、工作进展接受社会监督。

　　实际上，各地在“全面改薄”中探索出的这种具有前瞻性的做法，也与刚刚发布的《督导办法》倡导的理念一脉相承。

　　“专项督导的内容抓住了项目实施和推进的关键，把进展成效作为督导的核心，体现出了改薄工作的全面内容和重点任务，也找到推进改薄工作的有效途径。”叶富贵说，“专项督导的内容还包括质量管理、保障体系、公开公示，实际上就为改薄工作构建出了一套完整的组织和制度，这就为改薄项目提供了规范的管理和完善的运作。特别值得一提的是，把质量管理、公开公示作为项目要求并进行督导，说明《督导办法》在继承和总结此前督导经验的基础上，有不少的创新。比如，在程序和方式上，《督导办法》创新的地方在于引入日常监督、动态监测和第三方评估，这是教育督导工作新的探索，将为以后的发展和完善积累很好的基础和经验。督导方法充分考虑到了督导成本和效益的问题，采取随机抽查的方式，既减少了对地方和学校的干扰，也保证了督导的科学性。”

　　以细致管理为抓手着力提升政策执行力

　　日常监督、动态监测、实地督导相结合的工作方式，实现了督导全时空覆盖

　　由于各市、县办学条件基础不同、需求各异、建设重点不一，资金如何分配、项目如何安排，就迫切需要明确标准。对此，湖北省坚持制度先行，早谋划、早研究、早决定，将制度建设摆在推进改薄工作的最前沿，以改薄建设标准为编制规划依据，明确了基本办学条件11类42项具体指标的底线要求；制定了规划审核6大类68项具体标准；设定了6大类20项督导评估指标；明确了改薄工作各个环节、各个阶段的目标要求。

　　在湖北，只要涉及“全面改薄”的工作，都基本能实现有规可循、有据可查。不仅各市、县制定了具体的实施办法或操作细则，全省还形成了操作有程序、过程有监管、结果有问责的工作机制。有了这些制度，改薄的项目建设基本实现了“遇到问题查找制度，依靠制度解决问题”，既确保了项目安全、资金安全、干部安全，又有效防范了风险，实现了最初设定的“项目建起来、干部不倒下”的目标。

　　《督导办法》规定，采用日常监督、动态监测、实地督导相结合的方式，对“全面改薄”项目的实施进行全程监督。在史亚娟看来，这三种督导方式的结合，实现了督导工作的全时空覆盖。

　　如今，在湖北，每月召开一次现场推进会已经成为“全面改薄”的例行工作。在过程管理方面，湖北省将省级指导覆盖到全省每个市州项目实施的每个过程。

　　湖北在规划编制阶段，以市州为单位，逐片宣讲政策、逐县指导规划编制、逐县理清工作思路。在项目推进过程中，构建了双月报数据分析机制，定期召开数据分析会议，梳理情况、分析问题、提出意见；同时，针对各地基础不一、建设任务侧重点各异、遇到的困难和问题也不尽相同的现状，采取分片指导、分类推进的方式，每月选择一个市州召开一次现场推进会，对具体问题和现实困难提出指导性的解决途径。

　　甘肃省研究建立了网络系统实时监管、第三方专家团队独立评估、行政管理部门实证监管的“三位一体”全方位监管机制，旨在通过创新机制，提高项目实施成效。

　　值得一提的是，甘肃省通过政府购买服务的方式，引入了第三方独立监测评估机制。第三方专家团队从资金到位率、资金支出率、资金规范使用率等方面，全面评估改薄资金的使用效率和效益，为分配项目资金、项目绩效管理提供了客观翔实的依据。

　　“‘全面改薄’对于中西部农村学校建设是雪中送炭，它与我省实施的义务教育合格学校建设工程形成了强大合力。”据湖南省教育厅厅长王柯敏介绍，2014—2018年，湖南省改薄项目学校将达9838所（含教学点），将新建和改扩建校舍面积1049.9万平方米，添置教学设备设施1035万台（件）。当前，年度计划任务已基本完成，项目建设取得显著成效，一批项目学校面貌焕然一新。“全面改薄”促进了教育资源配置进一步优化，推进了义务教育均衡发展，深受群众称赞。

为什么要进行专项督导？

　　“全面改薄”是在教育领域实施的重大民生工程，是“补短板”、促进教育公平发展的重要举措，也是推进义务教育学校标准化建设、基本实现义务教育均衡发展的紧迫任务。按照各地规划，全国有77%的县纳入“全面改薄”实施范围，覆盖学校达到21.8万所。目前，“全面改薄”总体进展顺利，但贫困地区义务教育情况复杂，用3—5年时间完成“全面改薄”工作目标，任务艰巨，责任重大。当前一些地区仍存在政府推进力度不够、资金落实不到位、项目建设和设施设备采购进度缓慢等问题，影响了项目的推进和落实。

　　按年度定期开展专项督导，可以有效督促各地加快工程项目建设进度、加大资金投入力度，切实把“全面改薄”的目标任务落到实处，改善薄弱学校基本办学条件，缩小区域、城乡、校际差距，确保让人民群众看到变化、得到实惠。

　　着力解决突出问题全力破难攻坚

　　随着“全面改薄”攻坚克难，“最好最美的建筑是学校”逐渐成为现实

　　兵马未动，粮草先行。在“全面改薄”过程中，各省想方设法筹措资金，保证项目的实施。

　　广西各级财政均将“全面改薄”地方资金纳入财政预算予以保障，并尽最大能力加大投入，全区按不低于中央资金的比例安排资金，5年间将筹措资金近150亿元，其中自治区本级财政安排资金近100亿元。对31个未纳入国家集中连片特困地区的少数民族聚居县区，广西除争取国家更大的支持外，还要专设教育发展基金，加大扶持力度，支持义务教育学校建设。

　　山东创新融资模式，以山东省财金投资有限公司联合地方政府所属项目公司为运作主体，协调农业发展银行山东省分行、国家开发银行山东省分行，增加大额长期信贷资金和政策性贷款规模，解决“全面改薄”资金问题。鼓励支持各地利用政府发债等模式筹措资金。截至目前，市县两级共投入“全面改薄”资金117亿元。

　　为了节省成本，山东还为“全面改薄”项目打开了政策绿灯。在印发的《关于减免中小学校舍建设有关收费的通知》中，明确了中小学校舍建设涉及的行政事业性收费和政府性基金予以免收；涉及的经营服务性收费属于政府定价和政府指导价并且有浮动的，按规定标准的30%—50%收取，有上下限的按不超过下限标准收取，有条件的可以免收；属于市场定价的，通过服务双方协商适当减收或免收；校舍建设工程成本平均每平方米降低约15%。

　　除了盖食堂，建宿舍等硬件条件的建设，师资投入方面的软件条件建设，也是各地在“全面改薄”过程中要着力解决的问题。

　　编制问题始终是教育行政部门头疼的事情。山东根据目前存在的总体超编、结构性缺编的情况，要求中小学满编超编的县（市、区），由机构编制管理部门根据需要，在事业单位编制总量内，利用精简压缩和事业单位改革等方式收回的编制，建立中小学教师临时周转编制专户，对满编超编的中小学使用临时专户编制予以补充。专户编制不计入中小学编制总额，由机构编制管理部门单独管理。

　　薄弱学校改造，改善办学条件是基本，提高教师队伍素质是关键。湖南省积极开展县域内义务教育师资均衡配置改革试点，出台《湖南省县域内义务教育学校教师均衡配置指导意见》，探索建立校长教师定期交流制度和工作任期制度。推广泸溪、醴陵等地经验，鼓励和督促县级政府建立完善教师流动激励机制。通过合理设置农村教师岗位、在中高级教师岗位设置和中高级教师职称评定时向农村学校适度倾斜等措施，建立农村教师发展的长效机制。

　　随着“全面改薄”的扎实推进，一些地方存在的家长长途跋涉将孩子送到城里上学的情况也少了。刘传铁说：“在湖北，‘甘肃轨道交通运输技工学校东校区共有三大类专业，机车车辆类、铁道运营类和轨道基础保障类。地址：甘肃省兰州市七里河区华林路501号联系电话：400-0931-658 网址：http://www.gs-yx.com/ 最好最美的建筑是学校’已在部分县市成为现实。很多家长告诉我，孩子在家门口就能上和城里一样好的学校了。”