“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。同一个社会政策，其效果会随着实施细节不同而不同，也会因实施地区的社会经济背景的不同而出现差异。”在近日中德洪堡论坛职教分论坛上，北大教育财政研究所中职课题组负责人田志磊博士这样评价中职免学费补助为主的资助体系。会上，他分享的一组动态灯光数据图，用大数据回应了半年多来课题组面对的各种质疑。

　　区域发展的巨大差异，现实办学模式的丰富多样，加上统计数据的真伪难辨，使中职免费政策在职业教育研究领域一直存在着巨大的分歧。

　　2014年，北大教育财政研究所中职课题组对全国东中西部多个省30余个县市进行了覆盖近百所中职学校的调研。调研发现，中职免学费补助为主的资助体系在不同的地区，产生了不同的影响。具体而言，在中西部地区，免学费补助促使中职教育招生好转，专业结构有所优化，但是财政资金效率损失依然严重；在东部地区，中职免费政策造成了比较复杂的影响，甚至产生了一些新的矛盾，使中职教育发展模式与产业需求之间产生了错配。

　　这一调研结果发布之后，该课题组引来了各种质疑，为了更好地回应这些质疑，近1个月，田志磊重点考察了招生数、学生流向、专业结构这3个具体指标，用卫星上看灯光的数据，测算出不同地域中职学校的招生规模和景气程度，并将中职学校招生、学生流动的地图进行了可视化呈现，进而对中职免学费补助这一政策进行了有大数据支撑的评估。

　　中职生“年龄”回归正常

　　评价学生资助资金的使用效率虽然有多个维度，但公众关注的焦点一直集中在“虚报套取财政补助资金”的问题上，北大教育财政研究所中职课题组也从这一角度入手，将“新生的入学年龄”作为判断资金使用效率的突破口。

　　田志磊认为，初中毕业生的年龄绝大部分处于18岁以下，虽然无法认为18岁以下的新生就不存在问题，但是，有理由怀疑，如果受资助的学生中存在大量的“大龄学生”，资金使用效率堪忧。

　　通过动态灯光数据图，课题组给出了2010～2013年浙江、河南、陕西3省中职学校新生的年龄情况。作为东部省份，浙江的中职学生资助资金一直由地方财政承担（省市县分担），数据图显示，其18岁以上新生数规模一直很小，新生平均年龄也一直保持在15.8岁左右。

　　但是，河南、陕西出现了比较剧烈的变化。河南18岁以上新生数、新生平均年龄在2011年发生了大幅下滑；陕西的18岁以上新生数、新生平均年龄在2012年发生大幅下滑。查询两省的职业教育政策文件可知，河南在2011年颁布了《关于开展中等职业教育国家助学金和免学费政策落实情况检查工作的通知》，陕西则在2012年颁布了《关于加强和改进中等职业学校学生学籍及资助管理工作的通知》。

　　数据图显示，河南、陕西两省18岁以上新生人数、新生平均年龄下降的时间拐点与政策出台时间一致。课题组认为，中职学籍和资助管理工作的规范是两省18岁以上受资助新生大幅下降的主要原因。

　　“虽然难以精确判断当前资助资金的使用效率，但是对比3省的历史数据，可以推断，中职学籍和资助管理工作的中西部学生资助资金使用效率相比从前有大幅改善。”田志磊说。

　　数据图显示，在浙江，中职新生入学率处于持续下降中，尤其是学生资助政策从“以助学金为主”向“免学费为主”转换的2012年，入学率下滑幅度最大。在河南，随着中职免费政策的实施，2012年入学率当年即提升2.9%，随后的2013年再次增加1.6%。在陕西，2013年的入学率指标相比2012年略有增加。

　　为了更好地理解近年来中职教育发展情况，基于GIS技术，课题组绘制了浙豫陕3省中职学校分布地图、中职生源流动地图，可以更准确地看出实行中职资助政策以来，3省中职教育的发展和变化。

　　值得注意的是，课题组度量区域经济发展水平的指标，采用的不是GDP数据，而是夜晚灯光的数据，即当年NOAA（美国国家海洋和大气管理局）的夜晚亮度数据，这种度量指标，在国际上被认为“更客观”。

　　河南：流动和城市化是两个关键词

　　作为国家职业教育改革试验区，河南省实施了职业教育攻坚计划，职业教育强县（市）的评选对地方政府产生了比较强的激励和约束，在一些县职业教育甚至是“书记工程”。

　　“但是，即使是高强度的考核压力，也并未带来县域职业教育的普遍好转。”田志磊说。伴随中职免费政策的实施和职业教育资源整合工作的推进，县域职业教育发展迅速分化，一部分县扬长避短以升学教育为主要模式办出了成绩，如正阳县，一部分县通过混合所有制创新引入社会合作者克服了财政投入、师资力量、激励机制的瓶颈，提升了职业技能培养质量，招生好转，如嵩县；但是，也有相当比例的县未能找到具有竞争力的办学模式，或是学校改制失败，本地职业教育萎缩，生源外流。在2011～2013年，河南招有新生的中职学校减少了数十所，尚存中职学校的平均招生规模则大幅增加30%以上。

　　流动和城市化，是近几年河南职业教育发展的两个关键词。数据显示，与2011年相比，2013年跨区县就读的学生占比大幅度提高近10个百分点，接近全部学生的70%。流动目的地绝大多数为地级市。随着学校数量减少、县域生源向郑州、洛阳等区域中心城市集中，在中职教育城市化的进程中，原本办学条件较好的地市属中职学校成为最大受益者。2012年地市属中职学校招生增加51%，2013年继续增加20%，超越区县属中职学校招生数。

　　对于民办中职教育而言，向大城市聚集的趋势则更为明显。2011年到2013年，民办职业教育招生有所增加，但是增幅远低于公办的职业学校，这说明，多数地市的民办职业教育是在萎缩，民办学校数大幅减少，增长集中在郑州和洛阳两市。

　　课题组认为，“县域分化，以市为主，公进民退”的中职教育格局在河南日益凸显。

　　浙江：温台地区民办中职滑坡严重

　　数据显示，在县域经济发达的浙江，中职教育“以县为主”，区县属中职学校的招生规模占到四分之三左右，地市属中职学校的招生规模略大于五分之一，省属中职学校招生规模较小。

　　浙江的中职教育一度接近“普职比大体相当”的要求，职业教育分布也与区域经济发展高度吻合。借助夜晚亮度数据，浙江的三大经济区域格局清晰可见：杭州湾地区、温台沿海产业带、金衢丽高速公路沿线产业带。与之相匹配的是，浙江的中职教育资源也大多位于这三大区域内，学生流动也主要流向这三大区域。值得注意的是，流动并非主流，在本区县就读的学生接近七成，其他县域通常也拥有至少一所成规模的中职学校。

　　近几年，浙江职业教育版图发生了巨大改变。首当其冲的，是温台地区中职教育的大滑坡。温台地区以“小政府，大社会”而著称，民营经济活跃，民间资金充裕，块状经济发达。2010年，温州台州两市的中职教育规模占据全省（不含宁波市）的30%，与其人口规模（人口数占比33%）和经济地位（GDP占比24%）大致匹配。但是，在2010～2013年间，温台地区中职教育招生出现了大幅度的下滑，降幅高达35%，远高于全省平均的21%。其中，民办中职教育更是下滑严重，超过半数的民办中职学校退出，招生规模也减少近半。

　　田志磊认为，温台地区职业教育的衰落是温台模式发展困境的体现，但是也集中反映了中职教育资助政策在东部地区的负面影响。长期以来，温台地区藏富于民，地方财政收入并不富裕，缺乏财力提供大规模、高质量的公共服务。随着中职资助政策的不断升级，地方政府培养一个中职学生所需要付出的“单位成本”也不断提高，最终损害了温台地区的职业教育供给意愿。而民办职业教育，则成为地方政府供给意愿下降的最大受害者。

　　“温台地区民办中职学校的大规模退出，并非是招生竞争失败的结果，而是地方政府为了减轻财政压力的主动干预之举。”田志磊说。借助浙江省中职资助政策六类地区的划分，可以更清楚地看到学生资助政策对浙江职业教育带来的巨大冲击。

　　数据图显示，温台地区的一类地区，成为中职教育下滑“重灾区中的重灾区”，2010～2013年间招生降幅高达40%以上。在温台地区之外，非一类地区中职招生下滑14%，与学龄人口的降幅相当；一类地区的中职招生下滑超过30%，远超学龄人口的变化。

　　陕西：民办职业教育成为一大亮点

　　在陕西，中职教育也呈现出“以县为主”的格局，区县属中职学校招生占到六成以上，省属、地市属中职学校的招生规模大致相当，都略低于两成。陕西的民办职业教育是一大亮点，接近总规模的四分之一，高于浙江和河南。

　　陕西的职业教育资源分布，与该省的地理特征紧密相关。在人口稠密、经济相对发达的关中平原，职业院校星罗密布，中职教育占全省的70%，仅西安和宝鸡两地，就集中了全省一半的中职教育学生，有超过三分之二的民办职业教育聚集在西安和宝鸡。在陕南地区，中职学校零星散布，招生规模略低于全省的20%。在人口稀少但是能源化工产业发达的陕北地区，中职教育资源略高于全省的10%，主要分布在榆林市区、神木县和延安市区，其他县域的职教教育招生较少。

　　由于天然的地理阻隔，三大区域之间的学生流动并不大。分别来看，关中地区内部的学生流动规模较大，西安、宝鸡、渭南是主要的流入地，而且吸引了大量周边省份的生源。榆林市区在陕北地区独树一帜，吸引了周边地区的大量生源，陕南地区流入略多的是汉中和安康。

　　课题组发现，在关中地区，公办职业教育和民办职业教育以差异化生存方式共同发展。公办职业教育以本地生源为主，六成学生来自本地市；民办职业教育以外地生源为主，超过六成的学生来自学校所在地市之外，其中近四成来自外省。在本地招生市场上，民办学校竞争力弱于公办学校，随着2013年陕西省学龄人口的大幅下降，民办学校招生规模大幅减少，但是外省生源的大幅增加弥补了这一损失。关中地区公民办职业教育的差异化生存模式进一步增强。

　　田志磊认为，陕北职业教育发展困局值得特别关注。受益于能源化工产业，根据2012年排名，陕北地区拥有陕西省十强县中的六个，部分县的财力十分充裕。在每个县办好一所职业学校的政策思路下，不少县投入巨资建设职业学校。“然而，除神木县一枝独秀，大量的经费投入并未在陕北实现‘每个县办好一所职业学校’的愿景。职业教育资源的布局优化以及财政投入效率问题，在陕北地区有着集中体现。”田志磊说。此外，2012年下半年开始的资源价格回落，对陕北地区的影响迅速从经济领域蔓延到职业教育。与2012年相比，2013年陕北地区的中职招生降幅达到13%，远高于关中地区的6%，也超过了同期学龄人口的降幅。
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